近日，中辦、國辦對外發布《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》）。

“這是中國碳市場領域第一份中央文件，明確了全國碳市場中長期發展的時間表、路線圖、任務書。”生態環境部新聞發言人裴曉菲表示，生態環境部將會同有關部門深入推進全國碳市場建設，在提升碳市場活力、提高管理水平等方面持續發力，進一步加快碳市場建設。

碳市場建設成效顯著

碳市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、加快經濟社會發展全面綠色低碳轉型的重大制度創新，是實施積極應對氣候變化國家戰略、實現碳達峰碳中和目標的關鍵政策工具。2021年和2024年，我國先后建成啟動了全國碳排放權交易市場（強制碳市場）和全國溫室氣體自愿減排交易市場（自愿碳市場）。

“這兩個市場既各有側重又相互銜接，共同構成了全國碳市場體系。”裴曉菲介紹，經過4年多的發展，全國碳市場建設起步穩、運行穩，取得了較為顯著的成效。

從全國碳排放權交易市場來看，截至2025年8月22日，全國碳市場碳排放配額累計成交量6.8億噸，總成交額達474.1億元，價格“指揮棒”作用逐步顯現。2024年納入全國碳排放權交易市場的重點排放單位共計2096家，配額清繳完成率接近100%。

從全國溫室氣體自愿減排交易市場來看，2023年以來，生態環境部會同有關部門先后出臺了造林碳匯、海上風電等6個方法學，完成首批948萬噸核證自愿減排量登記。截至2025年8月22日，全國溫室氣體自愿減排交易市場累計成交核證自愿減排量249萬噸，成交額達2.1億元。

2025年3月，全國溫室氣體自愿減排交易市場首批核證自愿減排量成功登記并上市交易，標志著我國自愿碳市場進入實質性發展階段。北京綠色交易所有限公司董事長王乃祥表示，我國自愿碳市場在交易活躍度、價格穩定性、市場透明度等關鍵指標上均優于國際主要自愿碳市場建設初期水平，充分彰顯了我國碳市場體系建設的制度優勢以及自愿碳市場發展的實踐效能。

“我們建章立制，會同有關部門制定了30余項制度和技術規范，初步形成了多層級、較完備的碳市場法規制度體系。”裴曉菲表示，碳市場覆蓋范圍不斷擴大，在發電行業基礎上，今年將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納入強制碳市場，對全國60%以上碳排放量實現了有效管控。

生態環境部華南環境科學研究所所長嚴剛認為，經過10多年的發展，我國已建立了全球覆蓋排放量最大的全國碳排放權交易市場，啟動了全國溫室氣體自愿減排交易市場，具有中國特色的碳市場制度體系初步建成，以碳市場為主體的中國碳定價機制正在逐步形成。

中長期發展路線明確

作為我國碳市場首個系統性行動綱領，《意見》立足新發展階段、貫徹新發展理念，為我國碳市場的長遠發展錨定了方向。

按照《意見》提出的主要目標，到2027年，全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業領域主要排放行業，全國溫室氣體自愿減排交易市場實現重點領域全覆蓋；到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的全國碳排放權交易市場，建成誠信透明、方法統一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規則體系健全、價格水平合理的碳定價機制。

嚴剛表示，《意見》作為全國碳市場建設部署的綱領性文件，是落實中共二十屆三中全會健全綠色低碳發展機制、更好發揮市場機制作用、構建全國統一大市場的具體舉措，標志著中國碳市場建設進入新征程。

裴曉菲介紹，生態環境部將深入推進全國碳市場建設，有序擴大強制碳市場的行業覆蓋范圍，建立預期明確、公開透明的碳排放配額管理制度；著力提升碳市場活力，探索開發與碳排放權和核證自愿減排量相關的綠色金融產品及服務，建立碳質押、碳回購等政策制度。此外，提高管理水平，嚴格規范碳排放核查，完善相關法律法規，不斷夯實碳市場建設制度基礎。

全國溫室氣體自愿減排交易市場作為我國碳市場體系的重要組成部分和創新引擎，承擔著激發社會主體減排潛力、探索環境權益多元化交易模式的重要使命。《意見》要求，積極發展全國溫室氣體自愿減排交易市場。

王乃祥認為，《意見》的發布，為自愿碳市場破除發展瓶頸、提升運行效能、融入全球格局提供了根本遵循，從機制完善、市場培育到國際合作，全方位擘畫了自愿碳市場高質量發展的新藍圖，將推動我國自愿碳市場邁向更加有效、更有活力、更具國際影響力的新階段，在全球氣候治理中發出更強有力的中國聲音。

《意見》將全國溫室氣體自愿減排交易市場建設要求具象化。國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心總經濟師張昕提出，要聚焦碳達峰碳中和重點領域及綠色低碳零碳負碳關鍵技術，加快構建溫室氣體自愿減排項目方法學體系，為創造巨大綠色市場機遇奠定項目與減排量供給基礎。同時，加快健全市場交易制度，加快豐富市場交易產品與交易主體，加強與其他資源環境要素市場機制的有效銜接。要強化市場監管，防范市場發生系統性風險，并積極開展國際合作。

統籌推進碳市場建設

全國碳市場建設過程涉及多方面利益主體和政策要素，要堅持系統觀念，妥善處理好各方關系，著力構建覆蓋范圍廣泛、參與主體眾多、交易品種豐富、調控機制健全的全國碳市場。

在統籌好有效市場和有為政府的關系方面，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長王海芹認為，完善全國碳市場，需要堅持市場經濟規律，發揮對市場的轉型引導作用，用政策的確定性對沖綠色低碳轉型的諸多不確定性。堅持政府和市場協同，厘清政府和市場的責任邊界，為碳市場發揮作用留出更大空間。此外，著力提升政府對碳市場的監管能力。

在統籌強制碳市場和自愿碳市場建設方面，嚴剛認為，強制碳市場的參與主體為當前具有控制溫室氣體排放法律義務的高排放企業，由政府向這些企業分配碳排放配額，并規定企業強制履行責任。自愿減排交易市場旨在鼓勵其他排放主體自主自愿采取額外減排行動，獲取相應的減排收益。強制碳市場和自愿碳市場通過配額清繳抵銷機制實現互聯互通，兩個市場的銜接將更好地形成政策合力，進一步激發綠色低碳創新動力，引導社會各方力量共同推動實現“雙碳”目標。

“要處理好對內和對外關系。”王海芹提出，在完善碳市場引領國內綠色低碳轉型的同時，還應將碳市場作為對外開展綠色低碳發展合作的制度保障，在全國碳市場制度設計中堅持國際標準并預留對外接口，在開放合作和深入交流中提升國際影響力，發揮碳市場促進綠色發展跨國合作的橋梁作用，推動國內綠色低碳技術、產業等“走出去”。

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